政府审计不出报告、财政评审久拖不结，施工企业还要等多久？

——法释〔2026〕12号《建工司法解释（二）》第十三条破解"以审代结、以审拖款"僵局｜司法鉴定确定工程价款实操指引

【摘要】公共工程约定"以政府审计结论/财政评审结论作为结算依据"，审计机关长期不出具报告的，施工企业可以不再无限期等待。自2026年6月30日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号）第十三条规定：审计结果或评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明其与施工合同约定明显不符的，承包人申请工程造价司法鉴定的，人民法院应予准许。合理期限有约定从约定，无约定由法院综合工程规模、造价金额、复杂程度确定，但最长不超过承包人提交竣工结算文件之日起一年；合同未约定以审计、财评审结论结算的，发包人单方主张按审计结论结算的，法院不予支持。最高人民法院同步发布的典型案例（某建筑公司与某乡政府、某交通运输委建设工程施工合同纠纷案）进一步确认：非因承包人原因审计机关未出具审计报告，可以通过司法鉴定方式确定工程价款。

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一、审计结算僵局：施工企业正被"三重挤压"

竣工验收合格、工程早已交付使用，结算文件送上去两三年，审计结论却始终"在路上"。这是当前大量承接政府投资、国有资金项目的施工企业最熟悉的场景。

真正的杀伤力不在"等"，而在等待期间持续放大的三重压力：

现金流断裂：机械租赁、材料款、劳务分包款、农民工工资早已垫付，进度款却卡在"待审计"上；

权利灭失风险：建设工程价款优先受偿权最长十八个月，自发包人应当给付工程价款之日起算，僵局拖久了，优先权可能过期；

利润被层层稀释：财务成本、逾期付款利息、质保金长期占用、缺陷责任期无法起算，账面利润被时间吞噬。

更现实的是，承包人既不是审计程序的启动者，也不是审计机关的管理对象，对审计进度毫无主动权——把这种风险全部转嫁给施工企业，既不公平，也已被新的裁判规则否定。

二、新规解读：第十三条的三层意思，每一层都对应一条维权路径

第一层：约定有效，但不能成为"无限期抗辩"。

合同约定以审计结果或财政评审结论结算，原则上尊重意思自治；但一旦审计结论非因承包人原因未在合理期限内出具，承包人即可申请工程造价司法鉴定，法院应予准许。

第二层：合理期限有了"天花板"——一年。

有约定的按约定；没有约定的，法院综合工程规模、工程造价金额、复杂程度酌定，但从承包人提交竣工结算文件之日起算，最长不超过一年。这一条把过去各地裁判中"三个月""六个月""一年"的分歧统一了，也让"提交竣工结算文件之日"成为整个维权链条中最关键的时间锚点。

第三层：合同没写"以审计为准"，发包人不能拿审计压价。

未作约定的，发包人请求以审计结果或评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。这意味着审计、财评作为行政监督与财政管理行为，不能当然介入平等主体之间的民事结算。这一立场与《民营经济促进法》第六十七条"除法律、行政法规另有规定外，不得强制要求以审计结果作为结算依据"一脉相承。

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三、最高法典型案例：一条可复制的裁判链条

最高人民法院随《建工司法解释（二）》发布的典型案例中，"某建筑公司与某乡政府、某交通运输委建设工程施工合同纠纷案"给出了完整示范：桥梁工程2020年5月开工、2022年3月竣工验收，2022年4月承包人提交资料请求审计，审计结果无正当理由长期未作出，发包人遂以"未审计"为由拒付。法院认为承包人已履行施工义务并通过竣工验收，发包人应及时付款；机械等待审计不利于维护中小企业合法权益，遂准许工程造价司法鉴定申请，最终判决支付工程价款60余万元及逾期付款利息。

请注意裁判逻辑的两个关键词："无正当理由长期未作出"与"非因承包人原因"。这提示施工企业必须在平时就固定"我已完整报送、是对方拖延"的证据链。

四、施工企业现在就该做的四件事

锁定"提交竣工结算文件之日"。

报送时务必取得签收回执、EMS面单与妥投记录、监理或发包人代表签认的资料清单，条件允许可办理公证送达。结算文件应包含竣工图、工程量计算书、现场签证单、设计变更通知、材料认质认价单、认价批价表、材料调差计算表、索赔与工期顺延资料。

持续催告并留痕。

每三至六个月发一次书面催告函、工程联系单，要求发包人限期报送审计或书面答复，形成"发包人怠于推进"的证据闭环。

精准设计诉讼请求。

本金之外，同步主张逾期付款利息、工程质量保证金返还、建设工程价款优先受偿权，并在诉状中一并提出工程造价司法鉴定申请。

同步评估是否已被"超期"。

若距提交竣工结算文件已超过一年（或超过合同约定期限），且审计机关未出具结论又未作合理说明，基本具备启动鉴定的条件，不宜再继续等待。

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五、施工企业最关心的六个问题

Q1：白纸黑字写了"以审计为准"，还能推翻吗？

不叫推翻，叫"约定受阻时的司法救济"。条款本身有效，但审计久拖不决并非承包人过错，新规明确赋予承包人申请司法鉴定的权利。

Q2：一定要等满一年吗？

不一定。合同约定期限短于一年（如"发包人收到结算文件后180日内完成审计"）的，按约定；无约定的，一年是上限而非等待期，法院可综合工程规模、造价金额、复杂程度认定更短的合理期限。

Q3：审计结论出来了，但把材料调差、签证增量、措施项目费全砍了，怎么办？

这正是第十三条第一款的第二种情形——承包人有证据证明审计结果与施工合同约定明显不符（如未按合同约定的综合单价、工程量计量规则、调差公式计价，或单方下浮、套用错误信息价），同样可以申请司法鉴定。

Q4：合同里根本没提审计，发包人现在拿财政评审报告压价，有效吗？

依据第十三条第三款，法院不予支持。结算仍应按合同约定的计价标准或计价方法办理。

Q5：鉴定费谁出？

通常由申请方先行垫付，最终由人民法院根据案件具体情况决定由哪一方负担或按比例分担，胜诉方不必过度担心成本。

Q6：等待期间还能做什么防止损失扩大？

及时发函主张逾期付款利息、起诉并申请财产保全、同步主张优先受偿权，避免权利超过法定期限。

六、我们能为施工企业做什么

审计结算僵局不是"再等等"就能等来的问题，而是需要在证据、时机、诉讼策略三个维度同步发力的专业战。我们团队长期代理施工企业处理政府投资与国有资金项目的结算争议，提供：

结算僵局专项诊断：梳理合同条款、结算报审与审计推进的完整时间轴，判断是否已具备启动司法鉴定条件；

证据体系搭建：指导固定竣工结算文件送达、催告、签证、认价、调差等关键证据；

诉讼与鉴定全流程代理：鉴定申请、鉴定范围与计价口径设计、鉴定意见质证与异议、利息与优先受偿权一并主张；

谈判与调解方案设计：以司法鉴定为筹码，推动分期付款、先付无争议部分等阶段性回款。

如果你的项目竣工验收已满一年、审计结论仍未出具，或审计结果被大幅核减，建议尽快做一次专业评估。

本文主要依据：《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，2026年3月17日审委会第1969次会议通过，2026年6月30日施行）第十三条；最高人民法院同期发布的建设工程施工合同纠纷典型案例"某建筑公司与某乡政府、某交通运输委建设工程施工合同纠纷案——非因承包人原因审计机关未出具审计报告，可以通过司法鉴定方式确定工程价款"；《民营经济促进法》第六十七条关于不得强制以审计结果作为结算依据、不得以待审计为由拖欠账款的规定；《建设工程施工合同司法解释（一）》第十九条关于有约定从约定结算的规则。