发包人拖延竣工结算审核？新规之下，施工企业这样破局

——2026年《建工司法解释（二）》施行后，施工企业应对"以审拖款"的实务指南

摘要：工程竣工后，发包人长期拖延结算审核、以"资料不完整""需进一步核查"为由拒不出具审核意见，是施工企业回款难的核心痛点之一。2026年6月30日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称《建工司法解释（二）》）第13条对此作出重大制度突破——明确审计/财政评审最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年，逾期未出结论的，承包人可直接申请工程造价司法鉴定。本文结合新规与实务经验，为施工企业梳理应对策略。

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一、痛点直击：发包人拖延结算的常见"套路"

在建设工程实务中，施工企业完成竣工验收并提交竣工结算报告后，发包人拖延审核的手段花样繁多，但归纳起来主要集中在以下几种：

（一）以"结算资料不完整"为由反复退回

发包人收到施工企业提交的竣工结算文件后，不一次性提出完整的补正意见，而是分批、反复要求补充资料，每次退回都提出新的"遗漏项"，导致结算审核程序始终无法正式启动。

（二）以"需进一步核查"为由无限期搁置

部分发包人收到结算报告后既不确认也不提出异议，仅以"正在核查""领导审批中""审计部门尚未排期"等理由消极拖延，使结算审核长期处于"悬而未决"状态。

（三）利用"以审计结果为准"条款无限期压款

在政府投资项目、国有资金项目中，合同中往往约定"工程价款以审计/财政评审结论为准"。发包人借此条款，将审计程序异化为拖延付款的工具，有的项目完工数年仍无审计结论，施工企业资金链承受巨大压力。

（四）未在合同约定的审核期限内出具审核意见

《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500）及多数施工合同示范文本均对发包人审核竣工结算的期限作出了约定（通常为28天至60天不等），但发包人逾期不审核、不回复的情况屡见不鲜，且往往不承担逾期审核的不利后果。

二、新规破局：《建工司法解释（二）》第13条的三重限制

2026年6月30日正式施行的《建工司法解释（二）》第13条，对"以审计/财政评审结论作为结算依据"的约定作出了三重限制，堪称施工企业维权的"利器"：

第一重：前提限制——未约定则不适用。

施工合同中未明确约定以审计或财政评审结论作为工程价款结算依据的，发包人单方主张按审计结果定价，人民法院不予支持。施工企业可依据双方签字确认的竣工结算文件直接主张工程款。

第二重：期限限制——最长一年封顶。

即便合同明确约定以审计/财政评审结论作为结算依据，审计或评审也应在合理期限内作出，最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。超过一年仍未出具审计结论的，承包人有权直接申请工程造价司法鉴定，法院可依据鉴定结论判决发包人付款。

第三重：实质审查限制——结论明显不符可推翻。

即使审计结论在一年内出具，只要承包人有证据证明该审计、评审结论与施工合同约定的计价方式、工程量确认规则明显不符，仍可申请司法鉴定予以推翻。

这一制度设计，从根本上终结了过去"以审拖款""以审压款"的行业顽疾，为施工企业提供了明确的法律救济路径。

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三、实务应对：施工企业的"四步走"策略

结合新规与多年建工案件办理经验，我们为施工企业梳理以下应对策略：

第一步：固定结算资料提交证据。

向发包人提交竣工结算文件时，务必通过书面签收、EMS邮寄（保留回执）、电子邮件等可追溯方式交付，并明确记载提交日期和资料清单。该提交日期是"一年审计期限"起算的关键证据。

第二步：及时发函催告，固定发包人违约事实。

在合同约定的审核期限届满后，应及时向发包人发送书面催告函，要求其在规定期限内完成审核并出具书面意见。催告函应明确引用合同条款，载明逾期不审核的法律后果。

第三步：善用"逾期视为认可"条款。

许多施工合同示范文本约定"发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复的，视为认可竣工结算文件"。施工企业应充分利用该条款，在催告无果后，直接依据已提交的结算金额主张工程款。

第四步：适时启动司法鉴定程序。 

在发包人拖延审核超过合理期限（尤其是超过新规规定的一年期限）后，施工企业应果断通过诉讼或仲裁程序，申请工程造价司法鉴定，以鉴定结论作为确定工程价款的依据，打破僵局。

四、常见问题解答（FAQ）

Q1：发包人一直说"结算资料不完整"，反复退回，怎么办？

建议施工企业在提交结算资料时，同步要求发包人出具书面签收清单，明确记载已提交的全部资料名称和份数。若发包人主张资料不完整，应要求其一次性书面列明需要补充的全部资料清单。对于发包人反复、分批提出补正要求的行为，可通过律师函固定其恶意拖延的事实。在诉讼中，法院通常会审查发包人是否尽到了诚实信用的审核义务。

Q2：合同约定"以审计结果为准"，审计拖了三五年还没出结论，现在还有救吗？

有。根据2026年6月30日施行的《建工司法解释（二）》第13条，即便合同约定以审计结论作为结算依据，审计期限最长也不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。超过一年未出具审计结论的，施工企业可直接申请工程造价司法鉴定。新规具有溯及适用的效力，对于新规施行后尚未审结的案件，均可援引该条款主张权利。

Q3：发包人既不审核也不回复，合同里没有"逾期视为认可"条款，怎么办？

即使合同中没有明确的"逾期视为认可"条款，施工企业仍可通过以下路径维权：一是依据《建工司法解释（二）》第13条，在提交结算文件满一年后申请司法鉴定；二是在诉讼中主张发包人怠于履行审核义务构成违约，请求法院依据司法鉴定结论确定工程价款；三是主张逾期付款利息，增加发包人的拖延成本。

Q4：政府投资项目审计一直不出结论，起诉会不会"得罪甲方"影响后续合作？

这是很多施工企业的顾虑。但需要认识到，长期拖欠工程款已经严重影响企业的资金周转和正常经营，甚至可能引发农民工工资拖欠等连锁问题。《建工司法解释（二）》的出台正是为了解决这一行业顽疾。建议施工企业在起诉前先行通过律师函催告、协商谈判等方式尝试解决，若协商无果，应果断通过法律途径维护自身合法权益。专业律师团队的介入，往往能够在诉前阶段促成和解，实现"以诉促谈"的效果。

Q5：竣工结算报告提交后，发包人迟迟不确认，优先受偿权的行使期限会不会受影响？

建设工程价款优先受偿权的行使期限为18个月，自发包人应当给付工程价款之日起算。发包人拖延结算审核，并不当然导致优先受偿权期限的延长。因此，施工企业应密切关注优先受偿权的行使期限，必要时通过发函催告、提起诉讼等方式及时主张权利，避免因超过行使期限而丧失优先受偿权。

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五、结语

发包人拖延结算审核，本质上是利用其在合同关系中的优势地位，将资金压力转嫁给施工企业。2026年《建工司法解释（二）》的施行，为施工企业提供了强有力的制度保障。但法律武器的有效运用，离不开专业的证据组织和诉讼策略。

如果您的企业正面临竣工结算久拖不决、工程款回款困难的困境，欢迎与我们联系。我们团队深耕建设工程领域多年，熟悉工程造价、竣工结算、优先受偿权等核心法律问题，已成功代理大量建工纠纷案件，帮助施工企业实现高效回款。