备案合同与实际履行合同不一致，发包人坚持按备案合同结算怎么办？——2026年《建工解释二》施行后施工企业的应对路径

【摘要】备案合同与实际履行合同在计价方式、结算条款上不一致时，发包人往往主张"按备案的中标合同结算"，施工企业则主张"按实际履行的合同结算"。判断的关键不是哪一份经过备案，而是哪一份有效、哪一份被实际履行。备案的中标合同只有自身合法有效，才当然作为结算依据；若存在中标前实质性谈判、明招暗定、串通投标等情形导致中标合同无效，则应参照双方实际履行的合同折价补偿。2026年6月30日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号）进一步明确了中标合同无效的认定标准、无效后"参照合同约定"的具体范围、结算协议的独立效力以及审计、财政评审僵局的破解路径，为施工企业主张按实际履行合同结算提供了更清晰的规则工具。

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一、先看清对手的逻辑漏洞：备案不等于有效，有效才谈得上优先

发包人主张按备案合同结算，规范依据主要是《建工解释一》第二条、第二十二条——另行订立的合同与中标合同在工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容上不一致的，以中标合同确定权利义务；施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的实质性内容不一致的，以招投标文件、中标通知书为结算依据。

但这一规则隐含一个前提：备案的中标合同本身必须有效。皮之不存，毛将焉附。实务中大量"备案合同"恰恰是为报建、办施工许可证而后补招投标手续的产物——先定队伍、先进场、先谈好下浮率和综合单价，再走一遍形式上的招标流程。这类合同在新解释施行后，效力风险被显著放大。

《建工解释二》第二条明确：在确定中标人前，招标人、投标人以意向书、会议纪要、补充协议等形式就工程范围、工程价款等实质性内容进行谈判并且该投标人中标，或者双方先协商订立施工合同后又通过招标投标程序订立合同的，人民法院应当依照招标投标法关于禁止串通投标、禁止先行实质性谈判的规定，认定中标合同无效。

这一条对施工企业是双向的：它既是风险，更是突破口。

当发包人高举备案合同主张按其中的低价计价规则结算时，我们首先应当审查这份"白合同"的招投标过程是否经得起追问——中标前是否已有实质接触？投标文件与最终备案合同是否存在系统性差异？招标前是否已经实际进场、已形成施工组织设计和工程量清单核对记录？

一旦中标合同被认定无效，备案合同就不再具有优先地位，案件随之进入"数份合同均无效"的处理轨道，此时参照双方实际履行的合同结算，正是《建工解释一》第二十四条确立的规则；实际履行的合同难以确定的，参照最后签订的合同。

二、新解释给施工企业的三件"新武器"

第一，参照范围被完整打开。

《建工解释二》第十一条明确，《民法典》第七百九十三条中的"参照合同关于工程价款的约定"，包括工程价款金额、计价方式、支付时间、调整方法和结算方法。这意味着实际履行合同中的综合单价、下浮率、人工及主材调差机制、签证索赔计价规则、进度款支付节点，不再被切割成"只认总价、不认调价"，而是作为一个完整的价格体系被整体参照。对于实际履行合同采用工程量清单综合单价、按实结算加材差调整，而备案合同采用固定总价包干的项目，这一条直接决定结算数额的量级差异。

第二，结算协议获得独立效力。

《建工解释二》第十二条规定，工程质量合格的前提下，发包人与承包人就工程价款达成的结算协议、折价补偿协议有效，一方主张按协议确定权利义务的，人民法院依法予以支持。也就是说，即便施工合同被认定无效，双方已经签字盖章的竣工结算书、结算审定单、工程量核对确认表、对账纪要仍可作为独立依据。施工企业的当务之急，是把"口头认可"变成"书面确认"。

第三，审计与财政评审的"拖字诀"被打破。

《建工解释二》第十三条规定：约定以审计结果或财政评审结论确定工程价款，但审计或评审非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果、评审结论与施工合同约定明显不符的，承包人申请工程造价司法鉴定的，人民法院应予准许；合理期限当事人没有约定的，由法院综合工程规模、造价金额、复杂程度确定，最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。对于大量政府投资、国企投资项目而言，这一条把"等审计"从无限期等待变成了有上限的等待。

需要同时提示的反向风险：第九条明确，约定按固定价格结算的，当事人以建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整价款，人民法院不予支持，除非另有约定或构成情势变更。固定总价、固定单价合同在签约时的让利，事后很难靠"材料涨价"反悔，价格风险管理必须前移到投标和合同谈判阶段。

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三、决定成败的是证据，不是口号

这类案件胜负手几乎都在证据上。我们通常要求项目部立即梳理并固定四类材料：

一是履行痕迹类——开工报告、施工组织设计报审表、监理例会纪要、月进度款申报与支付凭证、材料进场报验单、甲供材与甲指分包交接记录，用以证明实际履行的是哪一份合同；

二是价格合意类——工程量核对记录、综合单价确认单、现场签证单、工程洽商记录、设计变更通知单、索赔意向书与索赔报告；

三是结算推进类——竣工结算书送达回执、发包人签收记录、催告函、审计催办函及对方答复；

四是界面与质量类——竣工图、甩项清单、分部分项验收记录、竣工验收备案表、缺陷责任期届满证明。

现场一旦撤场、资料一旦散失，再好的律师也难以还原"实际履行"的事实。

四、施工企业最关心的五个问题

问：发包人拿着备案合同说"这是政府部门备过案的，当然要按它算"，这话站得住吗？

答：备案是行政管理行为，不产生结算依据的当然效力。备案合同要作为结算依据，前提是经过合法有效的招投标且合同有效。若招投标存在明招暗定、串通投标、中标前实质性谈判，或者项目本就不属于必须招标范围、所谓"中标合同"仅为报建而编制，则该合同不能当然作为结算依据，应当探究当事人真实意思并结合实际履行情况确定结算依据。

问：我们的实际履行合同里有下浮率、综合单价和材差调整条款，法院会一并参照吗？

答：会。《建工解释二》第十一条已明确"参照合同关于工程价款的约定"包括工程价款金额、计价方式、支付时间、调整方法和结算方法。调差条款、下浮率、签证计价规则属于价格体系的组成部分，应与计价方式一并参照，不再被割裂对待。

问：备案合同是固定总价包干，实际履行是按实结算，两者差额巨大，还能争取吗？

答：可以争取，路径是先攻击备案合同的效力，再证明实际履行的合同内容。中标合同无效的，进入"参照实际履行合同"的轨道；同时要注意合同是否已达成结算协议或双方已实际按某一口径办理过进度款结算——这些履行事实往往是法院认定"真实合意"的最有力证据。个案结果取决于证据完备程度，不宜简单承诺。

问：发包人以"要走审计、要等财政评审"为由拖着不办结算，怎么办？

答：分两种情况处理。合同未约定以审计或财政评审结论作为结算依据的，发包人无权单方以此拒付；合同有约定的，自提交竣工结算文件之日起，合理期限最长不超过一年，逾期未出具或有证据证明结论与合同约定明显不符的，可直接申请工程造价司法鉴定，并同时主张逾期付款利息。切忌被动等待，应及时发函催告并保留送达证据。

问：我们的案子在2026年6月30日前已经立案，新解释还用得上吗？

答：《建工解释二》第二十三条规定，本解释施行后人民法院新受理的一审建设工程施工合同纠纷案件适用本解释。因此，2026年6月30日之前已受理的一审案件及在审的二审案件不适用新解释，应沿用原规则体系。案件所处的程序节点不同，诉讼策略的取舍差别很大，建议由专业律师就个案程序状态作专门评估。

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五、为什么把这类案件交给我们

我们专业建工律师团队由一批长期办理重大建工案件的资深律师组成，成员兼具工程管理、工程造价的复合背景，熟悉工程量清单计价规范、定额计价、信息价与市场价的适用差异、钢筋翻样与工程量核对、工期索赔与费用索赔的区分、工程价款优先受偿权的行使期限等行业细节，能够在法庭和鉴定机构面前用"造价的语言"讲清"法律的问题"。

我们服务的客户覆盖施工总承包、专业分包、劳务分包及实际施工人，长期处理黑白合同结算争议、固定总价解除后的已完工程价款确定、财政评审与审计僵局、造价司法鉴定、停窝工损失索赔、建设工程价款优先受偿权等疑难案件，办案范围覆盖广州、深圳、佛山、东莞、珠海、中山等大湾区城市及广东各级法院与仲裁机构。

我们不做空洞的法条复述，只做三件事：查清哪一份合同真正被履行、算清哪一份合同真正对你有利、把这两件事用证据钉死在卷宗里。

如果您的项目正面临发包人按备案合同压价结算、审计久拖不决、结算书送出后石沉大海的困境，欢迎联系我们建设工程法律业务团队。我们将在初步审阅合同文本、招投标资料与结算往来文件后，为您提供一份针对性的案件评估与结算路径建议。