审计“卡脖子”时代终结：施工企业如何打破政府审计结算僵局

从2026年建工司法解释（二）第13条看工程款回款的突围路径

 摘要：2026年6月30日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十三条规定，约定以审计结果或财政评审结论作为结算依据，但非因承包人原因未在合理期限内出具的，承包人可申请司法鉴定确定工程价款。合理期限最长不超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。这一规则直接终结了发包人以“审计未出”无限期拖延结算的行业惯例，为施工企业破解结算僵局提供了明确的司法救济通道。

 一、一个让施工企业窒息的问题

一个政府投资项目竣工验收合格，结算资料完整提交，工程交付使用数年，工程款却迟迟无法结算。发包人的理由永远只有一个：“审计还没出结果，等审计。”

这一等，可能是三年，可能是五年，甚至更久。施工企业垫资施工、材料款要付、农民工工资要发、银行贷款要还，而工程款却被一个“审计程序”无限期冻结。这并非个别现象。四川省审计厅曾在人大建议回复中坦承，“政府投资工程审计延迟造成工程款迟迟无法结算的情况太过普遍，有的甚至长达三五年之久”。

问题的根源在于，公共工程合同中常见“以审计结论作为结算依据”的条款，将行政审计行为与民事结算义务混同，使得审计机关的行政监督职能异化为发包人拖延付款的“合法借口”。

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 二、司法规则的根本性转向

2026年6月30日，建工司法解释（二）正式施行。其中第十三条直指审计结算僵局，创设了三层规则体系：

第一，有约定不等于无限期等待。

即使合同约定以审计或财政评审结论为结算依据，若审计结果非因承包人原因未在合理期限内出具，承包人可申请司法鉴定。法院应予准许。

第二，合理期限有硬性上限。

该期限优先按合同约定；无约定的，法院综合工程规模和造价金额等因素确定，但最长不超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

第三，无约定则不得单方强加。

合同未约定以审计结果结算的，发包人请求以审计结论确定工程价款的，法院不予支持。

这一规则的核心逻辑在于：审计监督是行政法律关系，工程结算是民事法律关系，二者不能混同。承包人已经按照合同约定完成了施工义务、竣工验收合格、提交了结算资料，发包人不能以自身管理链条上的审计程序为由，无限期搁置付款义务。

 三、施工企业必须立刻做对的三件事

第一件事：锁定“提交竣工结算文件”的时间节点。

建工司法解释（二）第13条的“一年合理期限”，起算点是“承包人提交竣工结算文件之日”。实务中大量施工企业忽略送达证据的固定，提交了材料却没有留存签收记录、邮寄凭证或线上送达截屏。没有证据证明提交时间，“一年期限”就无从主张。建议采用签收单、公证邮寄、监理签收等可验证方式送达，并保留完整证据链。

第二件事：审查合同中的结算条款表述。

如果合同仅约定“配合审计”或“如政府有审核要求则配合”，并未明确写明“以审计结论作为结算依据”，则该审计条款不构成结算前置条件。已有生效判决认定，合同中没有“以政府审计结果作为结算依据”等明确表述的，审计结果不能当然成为结算依据。这一区分直接决定施工企业是否需要等待审计，还是可以直接按合同约定的结算方式主张权利。

第三件事：诉讼中主动申请司法鉴定。

当审计超过合理期限仍未出具，施工企业不应被动等待，而应在诉讼中主动申请对工程造价进行司法鉴定。这是第13条赋予承包人的程序权利，也是打破僵局最直接的路径。鉴定范围限于工程实体价款，工期损失、窝工损失等需另行举证主张。

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 四、常见问题问答

问：合同明确约定了以审计为准，现在审计拖了两年多，我能起诉要求按合同价结算吗？

答：不能直接要求按合同价结算，但可以申请司法鉴定。建工司法解释（二）第13条规定的路径是：审计超期后，承包人申请司法鉴定，由法院委托造价鉴定机构确定工程价款。鉴定结论就是结算依据。需要注意的是，审计超期必须“非因承包人原因”，如果是因为承包人未完整提交结算资料、不配合审计核对导致的延误，则无权申请鉴定。

问：合同里没有写“以审计为准”，但发包人是政府平台公司，一直说要等审计，我该怎么办？

答：这是典型的“无约定强加审计”。根据建工司法解释（二）第13条第3款，合同未约定以审计或财政评审结论作为结算依据的，发包人请求以审计结果确定工程价款的，法院不予支持。你应当直接依据合同约定的计价方式和已完成的结算审核程序主张工程款，无需等待审计。

问：审计报告已经出了，但审减金额明显不合理，偏离合同约定的计价标准，我能不接受吗？

答：可以。第13条规定的第二条救济路径是：承包人有证据证明审计结果或评审结论与施工合同约定明显不符的，同样可以申请司法鉴定。但需要注意“明显不符”的举证门槛，单纯的金额核减、审减率高低一般不足以启动鉴定，需要证明审计结论在工程量计算、计价标准适用、取费规则等方面背离了合同约定。

问：我是分包商，总包以政府审计未完成为由拖欠我的分包款，我能直接起诉总包吗？

答：可以，但策略需要调整。分包合同中的“以政府审计为准”条款，如果实质上构成了“背对背”条款，即总包将政府审计作为向分包付款的前提条件，根据《保障中小企业款项支付条例》及最高人民法院相关批复精神，大型企业与中小企业约定以第三方付款为付款前提的，该条款效力存在重大争议，已有判例认定此类条款不能对抗分包人的付款请求。

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 五、结语

“等审计”三个字，困住了太多施工企业。建工司法解释（二）第13条的意义不在于否定审计条款的合同效力，而在于给这个条款装上了“时间开关”和“出口通道”。审计可以约定，但不能无限期；等待可以容忍，但必须有限度。

如果你的项目结算已经被审计拖延超过一年，如果你不确定合同中的审计条款是否构成有效的结算依据，如果你正在考虑起诉但不知道司法鉴定该如何启动——这些问题需要结合具体合同文本、结算资料提交记录、审计进展证据进行个案判断。规则已经改变，但权利的实现需要主动行动。