公共工程审计结算僵局破解｜2026新版建工司法解释二：久审不决，施工企业可启动造价鉴定维权

政府投资项目“以审计为准”条款不再是无限拖款盾牌，竣工验收合格后，审计超期未出报告，承包人有权通过司法鉴定追索工程款

摘要：政府投资公共工程施工合同普遍约定工程价款以政府审计或财政评审结论作为结算依据。实务中大量项目竣工验收多年、承包人已完整移交竣工结算资料，但审计机关长期不出具审计报告，发包人以“尚未完成审计”为由拒付尾款，形成结算僵局，施工企业资金被长期占用，垫资成本、融资利息持续扩大。2026年6月30日施行的新版《建设工程司法解释（二）》第十三条对审计结算条款作出重大调整，明确即便合同约定以审计/财政评审作为结算依据，审计评审仍必须在合理期限内完成；非因承包人原因逾期未能出具结论的，承包人可申请工程造价司法鉴定确定工程价款，打破“以审拖款、以审压款”的行业顽疾。本文结合司法解释条文、最高法配套典型案例，梳理施工企业应对审计结算僵局的实操方案，解答建工企业最关心的法律问题，帮助承包人抓住新规窗口期，及时回款，化解工程款拖欠风险。

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在市政道路、水利、学校医院等财政资金投资的公共工程领域，几乎所有招标文件及施工合同都会载入结算条款：竣工结算价款，以政府审计机关审计结论或财政部门财政评审结论为准。长期以来，该条款被部分发包人当作拖延结算的抗辩理由。工程竣工验收合格，承包人提交全套竣工图、签证变更、结算书、隐蔽验收记录、材料认价单等送审资料之后，审计流程一拖再拖，数年不出审计定案表。发包人持续以审计未完成作为拒付剩余工程款的理由，施工企业陷入被动：项目已经交付使用，质保义务履行完毕，增量签证、索赔费用无法审定，应收账款长期挂账，企业现金流承压，甚至影响分包款、材料款、农民工工资支付。

很多施工企业形成固有认知：合同写死“以审计为准”，就只能被动等待审计，不能起诉，更不能申请造价鉴定。这一旧观点，随着2026年6月30日新版《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》正式落地，已经不再成立。本次司法解释第十三条专门针对政府投资项目审计结算僵局作出制度修正，同时配套发布典型案例，统一裁判尺度，厘清行政审计监督行为与施工合同民事结算关系的边界。审计本质是对建设单位的行政监督，审计机关的行政审核，不能无限期约束发包人与承包人之间的民事价款结算。

新版司法解释明确三层核心规则：第一，只有合同明确约定以审计或财政评审结论作为结算依据，审计结果才具备结算效力；如果合同没有约定，发包人不得单方事后主张必须等待审计，以此拒付工程款。第二，即便合同约定审计结算，审计、财政评审也必须在合理期限内完成；双方没有约定审计期限的，最长合理期限为承包人提交竣工结算文件之日起一年。第三，非因承包人原因，审计、财政评审未在合理期限出具结论，或者审计结论与施工合同计价约定明显不符，承包人有权向人民法院申请工程造价司法鉴定，法院应当准许，以司法鉴定意见作为认定工程价款的裁判依据。

最高人民法院配套典型案例清晰还原实务场景：施工单位完成桥梁工程施工、竣工验收合格，按时提交结算资料，因发包人原因，变更工程量长期无法报审，审计多年不出结论。发包人坚持未审计不付款。法院审理认为，工程质量合格，承包人已经完成全部合同义务，机械等待审计会损害承包人合法权益，准许承包人工程造价鉴定申请，最终依据鉴定意见判决发包人支付工程款及逾期付款利息。该案例直接确立裁判导向：不能利用审计程序无限期拖延民事结算付款义务。

对于施工企业而言，新规落地不等于直接胜诉，案件成败高度依赖证据链完整度。想要顺利启动司法鉴定，必须固定全套证据：竣工验收备案资料、竣工结算资料签收凭证、工程量签证单、工程变更洽商记录、材料设备认价单、往来函件（催告审计、催促发包人移交审计资料的书面函件、EMS送达凭证）、监理日志、会议纪要等，证明工程质量合格、承包人完整提交送审资料、审计逾期系发包人或审计机关原因，并非承包人资料缺失、资料不合格导致审计停滞。实务中很多案件败诉，根源是承包人无法举证证明送审时间、审计拖延的责任不在施工方。

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施工企业高频问题问答

Q1：合同明确约定“结算价款以审计结论为准”，审计报告迟迟不出，我能直接起诉并申请造价鉴定吗？

A：满足条件即可。依据2026新版《建工司法解释（二）》第十三条，需要同时满足：工程竣工验收合格；承包人已经向发包人提交完整竣工结算资料；审计未在合理期限出具结论，且逾期原因并非承包人资料不全、资料瑕疵等承包人自身原因。无合同约定审计期限时，自提交竣工结算文件起最长一年，超过该期限仍无审计结论，承包人有权起诉并申请司法鉴定，法院依法准许鉴定。若审计拖延是施工单位未补齐资料造成，则不能直接启动鉴定。

Q2：审计还在进行中，尚未满一年，是不是就完全不能起诉？

A：不是绝对不能起诉。合理期限由法院结合工程规模、造价金额、项目复杂程度综合判断，一年是上限，不是最低等待期限。如果审计机关已经明确告知项目无法审计、退回审计，或者发包人恶意不移交资料、故意阻碍审计推进，即便未满一年，承包人也可起诉，主张审计客观上无法完成，请求法院启动造价司法鉴定。

Q3：工程造价司法鉴定，鉴定范围包含签证变更、索赔、停工损失、材料价差吗？

A：鉴定范围以施工合同约定、有效签证、变更文件、索赔资料为准。司法鉴定机构会依据合同计价规则、清单规范、竣工图纸、现场勘验记录，对已完工程量、合同内价款、增量工程、有效索赔事项一并核算。但如果签证无监理、发包人确认，资料缺失，该部分造价可能无法计入鉴定金额。所以诉讼前，律师需要先行梳理结算资料，补证固定签证、索赔证据，避免鉴定时大量价款无法计入。

Q4：如果审计报告出来了，但审计核减严重，明显违背合同计价条款，施工企业如何维权？

A：新版司法解释同样保护承包人。若审计结论与施工合同约定明显不符，承包人可以申请司法鉴定，法院有权以鉴定意见替代审计结论。审计不是终局裁判，审计结果不能突破施工合同约定的计价原则，不能单方随意核减工程量、调低综合单价。

Q5：实际施工人，能否适用本条司法解释，突破审计条款，主张工程款？

A：实际施工人起诉发包人主张工程款时，发包人与总包之间的合同审计条款，仅约束发包人和总包。实际施工人案件需要单独审查结算依据，不能直接套用总包合同的审计约定。实务中需区分合同相对性，单独评估证据，制定诉讼策略。

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律师实务建议

公共工程结算纠纷，属于建工领域疑难复杂案件，融合工程造价专业知识与合同法律适用，案件结果高度依赖证据组织、鉴定方案设计、庭审造价争议抗辩。很多施工企业自行起诉，容易出现证据遗漏、鉴定申请时机错误、鉴定范围表述不当，最终导致部分工程款、利息损失无法得到支持。

我们建工律师团队长期代理施工企业处理政府投资项目结算纠纷，熟悉财政评审、政府审计流程，能够提前对竣工结算资料、签证变更、送审函件做全案证据梳理，评估审计逾期责任，设计诉讼请求、司法鉴定范围，在造价争议焦点上代表承包人进行专业抗辩，主张工程价款、逾期付款利息，同步评估建设工程价款优先受偿权。

如果你正在遭遇公共工程审计久拖不决、结算陷入僵局，工程已经竣工验收，审计多年不出定案报告，尾款无法回收，可以联系我们，由专业建工律师评估案件，判断是否符合司法鉴定起诉条件，制定回款方案，尽早打破结算僵局，追回拖欠工程款。