审计结算僵局破局指南：新《建工解释二》下，施工企业如何推翻“以审拖款”的挡箭牌？

从最高法配套典型案例看财政评审“合理期限”规则与司法鉴定救济路径

 摘要：公共工程领域长期存在“以审计为准”的结算条款被滥用为无限期拖延付款工具的现象，施工企业陷入“完工数年、结算无期”的资金困局。2026年6月30日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十三条首次以司法解释形式确立“合理期限”规则：非因承包人原因审计或财政评审结论未在合理期限内出具，承包人申请司法鉴定的，人民法院应予准许。本文结合最高法配套典型案例，从建工律师实务视角解析审计结算僵局的破解路径与操作要点。

 一、结算僵局的本质：行政审计权与民事债权的错位

在政府投资或国有资金项目中，“工程竣工结算价款以国家审计机关的审计结果为准”几乎是格式条款般的存在。然而，许多施工企业负责人直到工程竣工两三年后仍未收到审计报告，才意识到这条约定的真实含义：审计何时启动、何时完成、按什么标准审减，承包人在绝大多数情况下没有任何主动权。

这种僵局的根源在于法律性质的错位：政府审计是行政监督行为，规范的是发包人与审计机关之间的财政资金监管关系；而工程结算是平等民事主体之间的价款确认行为，依据的是施工合同及《民法典》合同编规则。审计结论本身并不当然对承包人产生民事拘束力，其能够介入结算的唯一基础，是当事人在合同中的明确约定。但即便有约定，审计程序也不应成为发包人无限期拖延付款的挡箭牌。

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 二、新规核心：一年“合理期限”与司法鉴定救济

《建工解释二》第十三条构建了限制审计条款滥用的三层规则体系：

第一层：有约定时的司法鉴定准入条件。

即便合同明确约定以审计或财政评审结论为准，满足以下任一情形，承包人即可申请司法鉴定：审计结论非因承包人原因未在合理期限内出具；或承包人有证据证明审计结论与施工合同约定明显不符。

第二层：合理期限的刚性上限。

合理期限优先按合同约定；无约定时由法院综合工程规模、造价金额、复杂程度等因素确定，但最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

第三层：无约定时的直接否定。

若合同未约定以审计或评审结论作为结算依据，发包人单方主张按审计结论确定价款的，人民法院不予支持。这意味着，发包人不能事后拿一份审计报告来单方面“压价结算”。

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 三、最高法配套案例的实务信号

2026年6月最高法发布的配套典型案例中，“某建筑公司与某乡政府、某交通运输委建设工程施工合同纠纷案”精准回应了这一痛点。

该案中，施工合同约定结算以国家审计机关审计结果为准，但工程变更增量长期未获交通运输委审批，审计机关亦无正当理由长期未出具报告，乡政府据此拒付60余万元尾款。法院裁判逻辑清晰：承包人已履行施工义务并通过竣工验收，审计停滞源于发包人管理链条的过错，与承包人无关；若机械等待审计将损害中小企业合法权益，故准许司法鉴定，以鉴定意见作为结算依据。

这一案例向市场传递了明确信号：“审计未完成”不再是拒付工程款的万能理由。

 四、施工企业最关心的四个问题

问一：结算资料已经提交一年多了，审计报告还没出来，我现在能做什么？

首先确认你提交结算资料的日期是否有证据支撑——签收单、公证邮寄、线上送达记录均可。若提交之日起已满一年且审计未出，你已具备申请司法鉴定的法定条件。建议立即梳理以下材料：施工合同及补充协议、竣工结算书及送达凭证、变更签证单、竣工图、竣工验收记录。这些是启动造价鉴定的基础材料。

问二：合同里写了“以审计为准”，我去起诉法院会不会不受理？

不会。新司法解释并未否定审计条款的合同效力，而是限制了它的无限适用。只要满足“非因承包人原因超期”或“审计结论与合同约定明显不符”任一条件，法院就应准许鉴定申请。关键在于举证证明“超期非你之过”——保留好催告发包人推进审计的书面记录至关重要。

问三：审计报告出来了，但审减幅度很大，和合同计价方式完全对不上，怎么办？

这是“与施工合同约定明显不符”的典型场景。你需要做的是：对照合同约定的计价标准、取费规则、变更调价机制，逐项比对审计报告的核减依据。如果审计报告采用了合同之外的计价标准（例如以财政评审内部文件替代合同约定的定额），即构成“明显不符”，可申请司法鉴定。

问四：我的工程有大量设计变更和增量签证，审计不认怎么办？

增量工程的审计风险最为集中。最高法典型案例中，变更工程量长期未获行政审批正是审计停滞的原因之一。

实务建议：

第一，确保每一笔变更都有经监理或发包人现场代表确认的签证单；

第二，若行政审批流程卡住，书面催告发包人限期履行审批义务；

第三，审批长期未完成且与承包人无关的，该部分增量可纳入司法鉴定范围。

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 五、建工律师视角：时间窗已经打开

《建工解释二》第十三条的施行，实质上为施工企业打开了一个明确的时间窗口：从提交竣工结算文件之日起一年届满，承包人就从“等待者”转变为“可行动者”。但窗口不会自动打开——需要有证据证明你的提交时点、催告记录和审计停滞的非归责性。

结算僵局拖下去，受损的不仅是资金成本，还有诉讼中的证据优势和谈判地位。如果你的项目已经竣工超过一年、结算资料早已提交、审计或财评迟迟没有结论，现在正是重新评估策略的时候。

（本文依据2026年6月30日施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》及相关配套典型案例撰写，仅供专业参考。具体案件策略需结合合同条款及履行证据个别判断。）